I tillsyn behöver man bedöma proportionaliteten, det vill säga ställa sig frågan om ingripandet från myndigheten står i rimlig proportion till skadan på strandskyddets syften. Bedömningen kan behöva göras vid flera tillfällen i handläggningen av ett ärende.
Det finns ingen preskription på strandskyddstillsyn. Det innebär att det går att driva tillsyn på riktigt gamla objekt så länge de uppförts medan strandskyddet har gällt.
Trots detta kan det ändå finnas situationer där det inte är skäligt att driva tillsyn vidare. Det kan exempelvis vara en brygga som uppförts utan dispens för längesedan, långt senare bytt ägare och den nya ägaren har inte haft skäl att tro att bryggan inte varit laglig.
Det finns tre parametrar som kan användas som stöd vid bedömningen om det är skäligt:
Här följer olika situationer i strandskyddstillsyn som berör begreppet proportionalitet. Situationerna har kommit fram i samband med planerade tillsynskampanjer inom strandskydd. De kan tjäna som exempel som kan förklara och ge djup till begreppet proportionalitet.
Vad ska man göra med ett tillsynsärende när man får uppgifter om att myndighetsbesked har lämnats tidigare som har uppfattats som ”klartecken” för den enskilde?
Ett myndighetsbesked kan väga olika tungt. Det beror på hur och under vilka omständigheter beskeden lämnats. Frågan är när ett myndighetsbesked är ett gynnande beslut. Om det finns ett skriftligt beslut om dispens då är det uppenbart ett gynnande beslut. Om ett sådant finns är det solklart att tillsyn inte kan drivas på det aktuella objektet, såvida inte villkoren har brutits. I andra änden på skalan kan man tänka sig en myndighetsföreträdare som påstås ha lämnat ett muntligt besked. Det är inte alls lika självklart att det är fråga om ett gynnande beslut. Det är dock viktigt att vara observant på att även muntliga besked i vissa fall kan vara gynnande beslut. Däremellan kan man tänka sig alla möjliga varianter och då måste myndigheten ta ställning till när det väger över till den enskildes fördel att tillsynen inte drivs vidare (proportionalitetsavvägning) utifrån de enskilda omständigheterna.
Det är vanligt inom tillsynen att höra från enskilda att de har fått muntliga besked om att det inte behövdes något tillstånd eller dispens. Men var observant på att det som den enskilde uppfattar som ett besked kanske inte är vad myndighetspersonen faktiskt har svarat. Exempel på en sådan situation kan vara följande:
Den fråga som har ställts till någon på kommunen är: ”- Krävs det bygglov?” Om då kommunrepresentanten svarar ”nej” på den frågan, kan det felaktigt tolkas som att det inte heller behövs strandskyddsdispens. Om kontakten med kommunen enbart avsett bygglov, då är det den enskildes ansvar, alltså det muntliga beskedet är inte ett gynnande beslut avseende strandskyddet.
Om det för ett område finns andra bestämmelser, exempelvis detaljplan eller områdesbestämmelser, som ger utrymme för tolkning, har den enskilde inte samma möjligheter att ta reda på vad som gäller. Det kan handla om att det av detaljplanen framgår att brygga får uppföras inom ett visst område utan upplysning om att det fortfarande krävs en dispens. Det kan innebära att tillsynen behöver läggas ner (inte proportionerligt att driva tillsynen vidare).
Det kan vara bra att ha i bakhuvudet att vad som har varit förbjudet enligt strandskyddsbestämmelserna har varierat över tid. Det har till exempel förekommit generella undantag. Ett exempel är att det under en period inte behövdes strandskyddsdispens för komplementbyggnader på bostadsfastigheter upp till en viss storlek. Vem som haft beslutanderätten har också varierat. Under vissa perioder kan beslutanderätten, åtminstone delvis, ha varit delegerad till kommunerna.
Om strandskyddsdispens givits för en byggnad, anläggning eller åtgärd, och det är uppenbart att dispensen givits på felaktiga grunder, ska dispensen ändå betraktas som giltig. Detsamma gäller dispensbeslut som kan ha fattats på delegation av en tjänsteman, även om delegationsordningen inte medgav det (se också 37 § förvaltningslagen). Byggnader, anläggningar eller åtgärder som inte omfattas av ett sådant dispensbeslut kan förstås bli föremål för tillsyn.
Det finns exempel på bygglov som är så otydligt formulerade att det också ska anses vara ett beslut om dispens från strandskyddet.
Exempel: ”Bygglov beviljas inom strandskyddat område”.
I det fallet bör man inte betrakta beslutet som så otydligt att det inte går att bedriva strandskyddstillsyn. Begreppet ”bygglov” är så pass etablerat att det tillhör allmänförståelsen att det bara avser lov enligt plan- och bygglagen.
Det händer ganska ofta i strandskyddstillsyn att ägare svarar att de utfört de förbjudna objekten efter besked från olika instanser, allt från en mäklare till myndigheter (kommun eller länsstyrelse). Frågan är (återigen) när ett besked blir ett gynnande beslut. Ett besked från en mäklare är förstås inte ett gynnande beslut och kan inte ligga till grund för att lägga ner tillsynen. Om beskedet kommer från en myndighet kan det vara ett gynnande beslut beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Ett skriftligt papper är ju uppenbart ett gynnande beslut. Om en tjänsteman svarar på en allmän fråga från en enskild så kan det inte anses vara ett gynnande beslut. Däremot så kan det finnas enstaka fall där även ett muntligt besked kan vara ett gynnande beslut.
Det spelar egentligen ingen roll om det är ”fel” myndighet som lämnat beskedet. Den enskilde har ett ansvar att kunna visa på att de har tillstånd, men å andra sidan har tillsynsmyndigheten en långtgående utredningsplikt i tillsynsärenden.
En brygga finns utritad på en karta som bifogats ett gammalt dispensbeslut för en byggnad. Bryggan prövades aldrig i beslutet, men kom med på illustrationen. Bryggan var dock nyuppförd. Det finns exempel på domstolsavgöranden som diskvalificerar förelägganden över objekt som funnits med på en bifogad karta till ett dispensbeslut även om inte dispensen omfattat objektet. Då har domstolen tyckt att det inte är tillräckligt tydligt för den enskilde.
En brygga verkar ha funnits rätt så länge på en plats men troligen inte innan strandskyddet. Länsstyrelsen har varit där och beviljat dispenser för andra saker men inte uppmärksammat bryggan. Hur hanteras detta?
Det finns en tillsynsskuld på många kommuner, alltså tillsynen har varit eftersatt i många år. Det här kan påverka möjligheten att driva tillsynen nu, även om det inte är preskription i själva tillsynen. Det finns två vägledande avgöranden som visar på just detta; frånvarande tillsynsmyndigheter i väldigt många år i kombination med att de aktuella objekten bytt ägare.
I det ena fallet gällde tidsrymden 1986 till 2010 (MÖD M 3186-16) och i det andra fallet 1989 till 2016 (MÖD M 7737-16). I dessa fall har domstolen ansett att det inte varit proportionerligt att förelägga om rättelse på grund av ovan nämnda omständigheter.
Hur gamla grejer ska man agera på? Det kräver ofta väldigt mycket utredningsinsats för att visa på gamla överträdelser. Någonstans går gränsen för när det blir ”för dyrt” att driva tillsynen i förhållande till vad man vinner för strandskyddet. Det finns avgöranden hos MÖD som handlar om ”gamla grejer” och proportionalitet, bland andra MÖD M 7737-16 och M 9474-11 (sistnämnda behandlar också en åtgärd som det inte bedömdes miljömässigt motiverat att göra en rättelse av). Se också tankemodellen för tillsynsmyndighetens bedömning för att resonera om det rimliga i att agera med tillsyn på ”gamla grejer”.
Tankemodellen på bilden kan användas för att resonera om proportionalitet, tidigare myndighetsbesked och otydliga regler. Den röda pilen i mitten av diagrammet visar på särskilda omständigheter som gör att man inte kan driva tillsyn i samma omfattning som skulle kunna vara möjligt annars. Området för prioriterad tillsyn krymper.
Ett föreläggande kan riktas mot en ny ägare, om det är skäligt (26:12 MB).
Hur ska ”skäligt” tolkas? Det finns vägledning i proposition och domar. Sammanfattningsvis kan följande läsas ut i ett antal vägledande domar:
Situationer som sammantaget gör att det inte är skäligt:
MÖD M 159-19
Av utredningen i målet framgår att BP och BB 2016 förvärvade en kolonilott med tillhörande brygga på den av kommunen ägda fastigheten XX. Bryggan ska ha uppförts 1994 av en tidigare ägare. Det har emellertid inte framkommit något som tyder på att överlåtelsen av bryggan skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att BP och BB haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 137 f). Mark- och miljööverdomstolen anser därför att det inte är skäligt att förelägga BP och BB att riva bryggan (jfr rättsfallet MÖD 2017:16 I och II).
MÖD M 3186-16 (MÖD 2017:16)
Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan och komplementbyggnaden funnits i vart fall sedan 1986. Fastigheten förvärvades 2010 av klagandena och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid före deras förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelse av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att klagandena haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen har gjort förelägga klagandena att riva bryggan och komplementbyggnaden (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 oktober 2012 i mål nr M 9474-11).
MÖD M 7737-16
Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan funnits i varje fall sedan 1989 och det står klart att det varit möjligt att förelägga tidigare ägare till fastigheten att riva den. Fastigheten förvärvades 2012 av CAN och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid innan hennes förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelsen av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att CAN haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen gjort förelägga CAN att riva bryggan (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 oktober 2012 i mål nr M 9474-11).
I prop. 1981/82:220 s. 138, som det hänvisas till som jämförelse i domarna står det:
”Med skäligt avses i det här fallet att en avvägning ska göras mellan naturvårdens intresse att få en rättelseåtgärd utförd och den enskildes intresse att inte drabbas av oskäliga kostnader. Hans ekonomiska intressen bör självfallet inte väga särskilt tungt om det finns sannolika skäl för att överlåtelsen har föranletts av en önskan att hindra ingripanden från samhällets sida.” (Prop. 1981/82:220 s. 138).
Alltså, en betoning på avvägning mellan naturvärden och kostnader för den enskilde. Det vi kan se är att det i praxis på senare tid mer handlat om att det har gått lång tid sedan åtgärden vidtogs och att myndigheterna borde haft möjlighet att agera snabbare och mot den part som utfört åtgärden (t.ex. MÖD 2017:16).
Proportionalitet (26 kap 9 § MB)
Skälighet (26 kap 12 § MB)